交通领域新型基础设施

建设需要有新思路和新办法

——对《推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》的点滴体会

作者：王笑京（国家智能交通系统工程技术研究中心首席科学家）

近日，交通运输部印发《推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是交通运输部在交通运输领域落实党中央、国务院提出的新型基础设施建设的重要举措。通过学习《指导意见》以及交通运输部有关部门对该《指导意见》的解读，可以清晰看出交通运输部在新型基础设施建设方面的基本考虑和安排，结合去年中共中央和国务院印发的《交通强国建设纲要》（以下简称《纲要》），谈一谈个人的体会和看法。

一

从《纲要》的安排

看新型基础设施建设

去年中共中央和国务院印发的《交通强国建设纲要》是国家对交通运输领域未来50年的发展方针、政策和具体要求，它是我们未来工作的总纲。《纲要》的一个重要特点是紧紧抓住了人民群众需求和时代发展这两个关键，将充分运用新技术提高发展质量和满足更高水平需求贯彻始终。《纲要》制定了2035年和本世纪中叶两个阶段的发展目标，而这两个阶段目标的内容反映了交通运输的本质以及满足社会和经济发展的需求，同时又考虑了实际的可能和建设成本的因素。《纲要》的另外一个特点就是将新技术的发展和应用融入了基础设施建设、载运工具发展和运输服务提升，可以说《纲要》在智能、平安、绿色、共享交通方面的部署已经对国家提出的新型基础设施建设做出了总体安排。

我认为在学习和应用《推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》时，应该以《纲要》的基本观点和基本部署为前提，牢记交通运输的本质以及社会和经济发展需求，避免单纯的追求技术或技术名词的新奇，避免就系统谈系统。《指导意见》在其指导思想一节中很好反映了这一思路，因此我们讨论和安排交通领域新型基础设施建设具体内容时，应该按照《纲要》的部署来安排新型基础设施建设的内容，时刻要牢记提升交通运输的能力和品质这一基本目的，而且一定要考虑效益与成本比，避免建设效用低的设施和系统，造成不必要的浪费。

二

交通领域新型基础

设施建设需要做好顶层设计

最近，习近平总书记对“十四五”规划编制工作作出重要指示，强调把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来。我认为习近平总书记的这一要求也同样适用于交通领域新型基础设施建设的规划和部署。

《指导意见》中提出的“以数字化、网络化、智能化为主线，以促进交通运输提效能、扩功能、增动能为导向，推动交通基础设施数字转型、智能升级”的思路是非常正确的，但是如果要将其有效贯彻在未来建设中，就需要做好顶层设计。顶层设计这个词在交通领域时常被提及，不少领导也强调要做顶层设计，但是具体到编制规划、设计体系和部署实施时往往将顶层设计转为具体物理系统的设计。其实在大量新技术涌入交通运输等传统产业时，国际产业界和学术界都在为高新技术的快速变化和快速迭代与传统产业（包括基础设施）的慢变化之间的矛盾发愁，交通基础设施强调的是安全、耐久和适用，道路和桥梁的质量目标是以几十年甚至百年计，但是以信息技术为代表的高技术产业则强调快速迭代和加速折旧，三至五年即要换代，这样的矛盾一定会反映到我们要进行的交通领域新型基础设施建设中来。

根据我们多年从事交通智能化建设的实践以及国际经验，做好顶层设计（或称为体系框架设计）是解决这一矛盾的钥匙。要做好这样的顶层设计，需要从新型基础设施的逻辑功能和框架入手，逻辑功能和框架阶段的设计不应涉及具体的技术和系统，更不能直接将具体项目罗列其中，待顶层设计的逻辑阶段结束再将其各种功能映射到具体的物理系统中。这里强调的是“映射”，不是直接对应，这样就可以做到逻辑服务功能稳定和技术包容，不但使我们可以分阶段将系统建成，而且还可以避免由于技术和技术产品的变化造成整个逻辑系统和服务的“坍塌”，其实就是避免我们经常谈到的系统刚建成，还没应用就落后了。

目前《指导意见》中所列主要任务基本上是概念描述和项目层级的内容，还缺乏交通基础设施功能提升的方向性设计以及服务功能的提质设计，对未来的交通新型基础设施也缺乏整体规划，这就需要有关单位和机构在顶层设计上再下一番功夫。

三

新型基础设施

建设应更多依靠市场

《指导意见》在基本原则一节中明确提出了政府引导和市场主导，这是非常正确的。作为基础设施组成部分的新型基础设施无疑具有部分公共服务的功能，政府投入或者公共资金投入是必要的，但是通过《指导意见》目前所列内容我们可以看到交通领域新型基础设施中有相当部分属于增值服务的内容和品质提升的内容，因此依靠市场力量加速新型基础设施建设并且避免盲目投资和乱投资显得十分必要。

以近期众多企业和部分政府部门呼吁交通行业投资路侧无线通信设施建设为例，我们一定要明白投资目的和投资收益何在，要搞清楚这种投资是否属于具有公共服务属性的基础设施投资。我在这里也提出一个问题，既然路侧无线通信设施是一个大有前途的产业，企业就会有投资的积极性，不需要政府鼓励企业就会涌入，应该是挡都挡不住，更不需要政府投资。但是现在却成了要财政投资或补助，或者一定要交通行业投资的建设内容，这其中存在的问题不言而喻。所以，虽然有了《指导意见》，但是如何建设和如何投资的问题并没有解决，特别是在《指导意见》的组织实施中也没有给出具体的方向和要求，看来这方面还有大量的工作要做，还需要努力探索。

四

交通领域新型

基础设施建设应有边界

《指导意见》从14个方面罗列了交通领域新型基础设施建设的内容（含科技研发），但是看不出什么是政府要做的、什么是交通运营企业要做的、什么是通信和信息产业要做的，大家如何协作和配合，投资领域建设的边界就在哪里。如果新型基础设施建设纯粹是企业投资行为，政府也可以不去管，由企业自主抉择，企业的原则就是盈利和发展。但是交通基础设施建设领域并不是一个完全靠企业自由投资的市场，交通基础设施的公共服务属性决定了政府和承担公益服务企业必须承担相当职责。特别是我看到《指导意见》中还涉及了农村公路和城市交通的部分内容，这就需要特别慎重明确交通领域新型基础设施建设的边界在何处。这里结合近几年承担有关项目的体会，以道路作为例子提出不成熟的想法：

交通领域新型基础设施作为交通基础设施的组成部分，可以考虑将不变部分以及可以用来投资的内容作为优先建设内容。

首先是依托在基础设施之上，具有物理排他性的与通信和信息技术相关的建设。如通信和供电管线、路侧设备基础和支撑装置、干线通信（光缆）系统（城市需与城市公共基础设施协调）、路侧专用接入网、道路用地范围内和路面及路面下设置的传感器及其支持系统等。

第二是为各个交通参与方提供数据交互的和交通控制的路侧装备。具体结构和内容如图下所示。这里需要特别提出交通新型基础设施可以不包括路侧无线通信装备（即无线通信空间物理层），这部分应该由服务商或运营商投入和运营（既然是好东西，他们应该有投资积极性）。有一个类似的例子就是我国“铁塔公司”的建设内容。

以上两部分内容无论信息和通信技术如何变化，都不会影响其价值，而且交通运输行业或企业可以将这些设施作为股份与通信服务商和增值服务企业进行合资或合作经营，即便是经营失败，也不会影响这些交通新型基础设施的价值。2019年高速公路建设的ETC门架及其附属设施就是一个典型的例子。

五

新型基础设施建设

需要改革原有的设计和管理方法

新型基础设施建设是一个全新的领域，虽然交通运输行业有多年交通信息化和智能化建设的经验，但是必须看到以前的交通信息化和智能化处于交通建设从属地位，或者干脆就是拾遗补缺和门面。但是当今的情况已发生了根本变化，数字化、网络化和智能化方面的内容成为基础设施建设的重要内容，也是交通基础设施的重要组成部分。

我们必须清醒地看到交通运输行业、特别是道路方面管理和建设主体力量是土木工程领域的队伍和专家，这是不适应新型基础设施建设需要的，但是通信和信息领域的队伍和专家却对交通运输是陌生的，他们提出的一些思路和方法也不符合交通运输的要求。对此我认为应该用改革和开放的方法来解决：

首先，要调整我们进行基础设施建设和管理的思路，学习和适应土木工程设施与通信信息设施融合一体建设的方法；

第二，应该清理和调整以土木工程为主体的基本建设程序和规范，特别是总结近年来交通领域信息化和智能化示范工程的经验和不足，在原有初步设计和施工图设计的基础上补充技术设计的环节，对系统的技术指标和参数应该有明确要求，避免设计不足造成工程建设单位无所适从或任意调整；

第三，需要发挥交通运输行业在新型基础设施建设方面的主动作用，改变被动应对领导和信息产业不断提出要求的局面，逐步实现交通运输行业提出要求、信息产业提供装备和服务的格局。

六

重视实质创新，避免名词创新

《指导意见》总体上的安排是遵从了《交通强国建设纲要》，但是我们看到在一些方面并没有完全按照《纲要》的提法和内容，这是需要探讨和斟酌的。

例如《纲要》明确提出“广泛应用智能高铁、智能道路、智能航运、自动化码头、数字管网、智能仓储和分拣系统等新型装备设施，开发新一代智能交通管理系统”。应该说这样的提法是经过专家和有关部门审定的，也符合国际上的用词。但是《指导意见》在主要任务中却没有与《纲要》保持一致，除了铁路方面使用了智能铁路外，其他的方面均使用“智慧XX”来表述，其实这种改变并无实际意义，其内容还是围绕数字化、网络化和智能化展开，我们关心的应该是用什么技术和什么装备解决什么交通问题以及提升哪方面的服务。

再例如《指导意见》中提出“建设监测、调度、管控、应急、服务一体的智慧路网云控平台”，这一内容在交通运输部组织的几个示范工程中都有，但就我参加这些工程的咨询和设计审查来看，其设计思路与建设思路仍然是旧的，只不过套上了“智慧路网云控平台”的外衣，问题出在我们的建设单位和设计单位仍然是用物理的监控中心或数据中心的思路在进行设计和建设，省一级交通主管部门利用这一名词要求各地方、各路段的数据都传到省中心，名为“上云”，但是恰恰没有将已经建设的各分中心、路段中心和路侧装备的能力统筹应用和管理。其实云计算和云控真正关心的不是物理的中心，而是计算和控制能力的提供，采用的是逻辑中心或管理中心与具体物理设施分离的办法，就像我们用电，我们只需要关心端口的供电能力就行，不必关注发电厂在何处。

再有就是要注意总结和跟踪国内外的发展和经验，避免用“名词创新”来实现国际先进。这里典型的例子就是车路协同。目前国内无论是在概念上、功能设计上、科技项目上、还是示范上都与15年前美国和日本组织实施的VII、Smartway项目类似，没有原创也没有新概念，我们的专家没有研究为什么发达国家还没有规模应用和产业化？我们是否需要不同的路径、是否需要全新的概念？我们目前的状态是把国外10多年前的概念和设计换上“车路协同”的新衣，在国内要求各方面立项和投资。还有一个现象也要引起注意，即现在国内所列的车路协同中有关服务类的应用已经被ITS许多成熟的应用和系统覆盖，因此造成国内车路协同、车联网等说得很多，但苦于找不到刚性应用和商业出路，虽然在智慧公路示范工程中都安排了部分车路协同内容的建设，但是在设计阶段就已经发现这个系统可能没有用户。

以上的几个例子提示我们，我们需要关注的是实质创新和技术进步，不能搞“名词创新”，更没有必要在名词上纠结，就像车联网与网联车、智能交通与智慧交通、车路合作与车路协同等等。